한국 정당정치 위기와 정당 개혁 과제 고찰

김형준(명지대)

Ⅰ. 한국 정당 정치의 실체

한국 정치의 최대 위기는 정치가 갈등을 조정하는 하는 본연의 기능을 하는 것이 아니라 오히려 갈등을 유발, 증폭시키고 있다는 것이다. 대의 민주정치의 중심이 되어야 할 국회와 정당이 제대로 기능하지 못하고 있는 것이 핵심이다. 정당이란 국민이 선출한 대표기관이 아니라 동일한 이념과 정치적 성향을 가진 사람들의 자발적인 결사체이다. 이런 정당의 목적은 공직 후보를 내서 당의 이념과 정책을 실현시키는 데 있다. 또한, 정당의 존재 이유는 국민과 정부를 연계시키는 데 있다. 하지만 한국 정당들은 이런 고유한 기능을 수행하지 못하면서 위기를 맞고 있다. 첫째, 이념적 정체성(ideological identification)의 위기이다. 정당들이 추구하려는 가치가 무엇인지 명확하지 않다. 둘째, 반응성(responsiveness)의 위기이다. 한국 정당들은 변화하는 사회 환경에 부합하고 반응하는 모습을 보이지 못하고 있다. 셋째, 신뢰(trust)의 위기이다. 2009년에 동아시아연구원(EAI)과 한국리서치가 실시한 여론 조사에 따르면, 주요 정당의 신뢰도는 바닥권이었다. 한나라당의 신뢰도는 3.62점으로 25개 조직 중 최하위였다. 민주당의 신뢰도도 24위(3.65점)였다. 넷째, 정당 일체감(party identification)의 위기이다. 정당일체감이란 “특정 유형의 당파적 태도로 어떤 정당을 대상으로 상당한 기간 동안 내면적으로 간직하는 애착심 또는 귀속의식이다”(박찬욱 1993, 70-71). 지난 2010년 지방선거직후 실시한 국민의식조사에서 국민들 28.6%만이 평소 가깝게 느끼며 자기 지역을 대변하는 정당이 있다고 응답했다. 다섯째, 충원(recruitment)의 위기이다. 각종 공직 선거에 출마할 후보를 선정하는 공천 과정이 뒤틀리고 왜곡됐다. 주류측의 공천 학살로 종종 탈당과 분당 사태가 속출했다. 지난 2008년 총선후 NDI가 실시한 여론조사에 따르면, 국민들의 71.9%가 정당들이 선거에서 공천을 ‘잘못하고 있다’고 응답했다. “한국 공천에서 가장 큰 문제점이 무엇이라고 보십니까?”라는 질문에 가장 많은 39.9%가 ‘계파 나눠먹기 공천’을 지적했다. 그 다음으로는 ‘돈 공천’ 20.6%, ‘실력보다 연고에 따른 공천’ 19.9%, ‘밀실 공천’ 15.3%, ‘남성 치중 공천’ 4.4% 순으로 나타났다. 여섯째, 제도화(institutionalization)의 위기이다. 김호기 교수(2008)는 “민주화 시대가 20년이 지난 최근에도 정당정치의 제도화가 제대로 이루어지지 않음으로써 상황에 따라서 탈현대적 정치가 현대적 정치를 압도할 수 있으며, 현재가 바로 이런 상황인 것으로 보인다.”고 진단했다. 한편, 최장집 교수는 한국의 정당들이 보수와 진보를 떠나 시민들의 실생활 문제에 관한 대안적 경제정책과 사회정책을 갖지 못했다는 점에서 중요한 전환의 계기"라고 주장. 더불어, “촛불집회는 선거, 정당, 자율성, 대표와 책임의 원리 등 민주주의의 제도적 장치가 실패한 결과라고 진단했다.

정당법 제2조에서는 정당을 ”국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직을 말한다.”고 규정하고 있다.

한국 정당들은 이런 치명적인 위기속에서도 한국 사회의 갈등을 주도하는 핵심 요인이기 되고 있다. 실제로, KBS․동서리서치(2009) 조사에 따르면, 진보와 보수의 이념적 갈등을 부추기는 집단이나 세력으로 ‘정당’(34.2%)이라는 응답이 가장 많았다. 그 다음은 ‘언론’(19.7%), ‘정부’(18.7%), ‘시민단체’(11.6%) 등의 순으로 나타났다. 더욱이, 현재 우리 사회의 갈등의 원인으로, ‘정치권의 해결능력 부족’이라는 응답이 47.4%로 가장 많았다. 그 다음은 ‘집단 이기주의’(28.3%), ‘통합 리더십의 부재’(13.7%), ‘시민사회단체간의 갈등’(7.4%)의 순으로 나타났다.

‘통합 리더십의 부재’라는 응답은 진보층(19.0%)에서, ‘시민사회단체간의 갈등’이라는 응답은 보수층(12.6%)에서 상대적으로 높았다.

기존 정당정치에 대한 불신과 혐오, 보수 대 진보의 이념적 대립에 대한 피로감, 새로운 리더십에 대한 기대감 등이 극대화되어 나타난 것이 안철수 현상이다. 안풍을 관통하는 키워드로 희망, 도전, 나눔, 그리고 미래를 지적한다. 사회적 양극화의 심화, 정치적 갈등과 대립의 심화 등으로 절망하고 있는 국민들은 안 원장을 통해 새로운 변화에 대한 희망과 기대를 거는 것 같다. 여기에 안 원장 특유의 성실성을 바탕으로 의사에서 벤처기업 사장, 교수로 변신하는 끝없는 모험과 도전 정신이 대중들의 존경을 받았고, 특히 젊은 층으로부터 각광을 받았다. 자신이 개발한 컴퓨터 바이러스 퇴치 백신을 무료로 배포하고, 자신이 만든 연구소의 주식을 직원들에게 나눠주는 헌신적인 모습은 공익을 실현하는 표상이 되었다. 특정 이념에 구속되지 않는 합리적인 태도로 소통을 중시하고, 대기업의 잘못된 관행에 대해 줄기차게 비판하고 분노한 점도 국민들로부터 많은 공감을 끌어냈다. 실제로 작년 9월 30일 R&R 조사에 따르면 안철수를 지지하는 이유로 “새로운 변화를 가져올 것 같은 기대감 때문에”(40.8%)이라는 응답이 40.8%로 가장 높게 나왔다. 그 다음으로 ‘기존 정치인과는 다르기 때문에’(24.7%), 세대교체를 할 수 있기 때문에(13.1%), '사회에 공익적인 일을 많이 했기 때문에'(9.6%), ‘진보도 보수도 아닌 중립적이기 때문에’ 9.5% 순으로 나타났다. 안철수를 통해 자신들이 처한 문제를 해결해줄 것이라는 기대가 대중의 환호를 이끌어 내고 있다는 뜻이다. 다른 말로 국민들은 안철수를 통해 미래를 보고 있다는 것을 의미한다.

그렇다면 한국 정당들은 이런 위기들은 어떻게 극복할 것인가? 4월 총선을 앞두고 한나라당은 쇄신, 민주당은 통합을 통해 새로운 정당으로 거듭나려고 하고 있다. 하지만 최근 리얼미터가 실시한 여론조사에 따르면, “한나라당이 박근혜 전 대표가 이끄는 비상대책위를 만들어 추진하고 있는 쇄신에 대해 ‘별로 기대하지 않는다’(50.7%)가 ‘적극적 쇄신을 기대한다’(33.3%)보다 훨씬 많았다. 특히, 20대(66.6%)와 30대(62.3%)의 젊은 세대, 무당파(62.4%), 서울 거주자(60.1%)에서는 ‘기대하지 않는다’는 응답이 아주 많았다. 한편, 민주당이 시민통합당, 시민세력들과 통합해서 민주통합당으로 재창당 한것에 대해 ‘별로 달라질것이 없다’(43.8%)는 응답이 ‘야권 통합 성공으로 기대가 크다’(38.0%)보다 많았다. 이런 조사 결과들이 주는 함의는 아직까지 여야 모두 국민들에게 믿음과 감동을 주는 쇄신과 통합을 하지 못하고 있다는 것이다. 이글의 목적은 한국 정당정치 위기에 대한 진단과 분석, 그리고 대안을 제시하는 데 있다. 한국 정당들이 옳은 방향으로 쇄신하고 개혁해서 국민들의 신뢰를 받아 선진 정당으로 거듭날 수 있는 길을 제시하려고 한다.

1월 3일 전국의 성인 1,000명을 대상으로  가구전화 자동응답조사(IVR)를 실시했다. 95% 신뢰수준에서 오차 한계는 ±3.1%p였다.

Ⅱ. 한국 정당정치 위기의 본질

한국 정치가 87년 민주화 운동이후 두 번의 수평적인 정권교체가 이뤄졌고, 따라서 여야 모두 국정 경험을 공유하고 있음에도 불구하고 발전하기 보다는 퇴보하고 있는 있다. 더욱이 한국 정치 갈등의 최전선에 정당이 자리 잡고 있다. 정당이 변해야 의회가 정상화되고, 의회가 성숙해져야 정치가 선진화된다. 이러한 명제에 대해  진보와 보수를 대표하는 학자들도 동의하고 있다. 합리적 보수를 대표하는 박세일 교수는 한국 사회의 정치의 생산성이 낮은 이유로 선거를 치르고 권력을 나눠가지고 국가를 운영하는 선거 권력기능만 있고 국민을 대표하고 민의를 수렴하여 정책을 대표 정책기능이 없는 반쪽 정당이기 때문이라고 진단한다. “현재의 (한국) 정당은 국회의원 되기 위해서 모여 있는 조직에 불과하고, 국민을 대표해서 민의를 수렴하고 그걸 정책으로 만들어 나가는 그런 기능은 거의 없기 때문에 국가경영형 정치가 안 되고 그냥 단순한 권력투쟁의 정치만이 판을 친다”고 주장하고 있다. “정당에서 무슨 국가비전이나 가치라던가 원칙이 중요한 것이 아니라 (정당) 대표의 고향이 어디냐, 누구와 친하냐, 그래서 지역정치, 인치, 붕당 정치, 가신 정치란 말을 듣는다”는 것이다. 더불어, 박교수는 한국 정치의 고질적인 문제로 정책을 소중하게 여기는 정당이 없다는 점을 지적하고 있다. “국회의원도 그렇고 당 대표도 그렇고 국가발전 비전을 고민하는 정당이 별로 없고, 경제 발전, 사회통합, 국제관계 등등 많은 과제가 막 나오는데 이걸 풀어갈 능력이 없다”는 것이다. “국가 경영을 가진 정치가 나와야 선진화도 되고 통일도 된다.”는 주장을 편다.

최장집 교수도 한국 민주주의 위기의 중요 요인 중의 하나로 사회경제적 문제를 다루지 못하는 ‘허약한 정당체제’를 지적한다. “한국의 정당체제가 사회 속에서 정치적으로 유효한 집단들을 기반으로 하여 만들어지는 것이 아니라 정치 엘리트 사이에서 어떻게 권력을 쟁취하고 공직을 획득할 수 있느냐하는 공직 추구를 향한 투쟁이라는 성격을 중심으로 한다”고 설명하고 있다. 무엇보다 시민사회의 요구를 조직하는 정당이 제자리를 잡지 못한 점을 강조한다. 한국정치에서 좌/우 또는 진보/보수대립이 이데올로기적으로 양극화되면서 사생결단적 투쟁처럼 나타나게 되는 근본 이유로 사회 갈등에 뿌린 내리지 못한 나쁜 정당들이 서로 투쟁만하는 허약한 정당 체제로 인해 시민시회의 운동이 정당의 역학을 대행했기 때문이라고 진단한다. 최 교수는 “현실에서 최선의 민주주의 형태는 대표로 하여금 집단 의사를 경합하게 해서 조정하는 대의민주주의이며, 이러한 민주주의에서는 정당이 중심이 되는 구조이고, 한국의 정치 현실을 개선할 수 있는 주체는 정당일 수 밖에 없다”고 주장한다. 결론적으로 한국 민주주의의 위기를 극복하기 위해서는 “좋은 정당과 정치 지도자를 통해 대의제 민주주의를 강화하는 게 최선이다”고 주장한다.

한편, 한국 정당정치의 붕괴를 진화론적 관점에서 보면, 한국 정당들이 잘못된 학습을 거쳐 나쁘게 진화하고 있기 때문이다. 다윈은 “수많은 자연변이가 모두 살아남을 수 없기 때문에 생존에 조금이라도 유리한 특성을 가진 개체가 살아남는 적자생존을 거친다"고 했다. 진화생물학자 마이클 셔머는 “자연선택은 유기체들이 살아남아 번식해 자기 유전자를 다음 세대에 퍼뜨리기 위해 투쟁하는 과정”이라고 말한다“(동아일보 09/01/13). 그런데 이러한 자연선택에 결정적으로 영향을 주는 요인은 서식 환경이다. 섬 여러 지역에 서식한 펀치(finch)들이 먹이에 따라 부리 모양이 달라지듯이 생물체가 어떤 환경에 노출되느냐에 따라 선택(selection)은 달라진다. 다시 말해 환경 적응에 유리한 부분을 보존해 살아남는다는 다윈의 자연 선택의 핵심은 결국 서석 환경의 부산물이라 할 수 있다.

진화론에서는 “변이가 적자로 생존해 그 형질과 특징이 다음 세대로 유전된다”고 한다. 미국과 유럽 곳곳에서는 좌우의 이분법을 넘어서는 ‘통합의 변이’가 확산되고 있다. 세계화와 신자유주의의 위기 등 새로운 환경에 적응하기 위해 이념 대립이 아니라 통합의 이념이라는 변이가 등장하고 있다. 그런데, 한국에서는 진보에서 보수로의 정권교체이후 형성된 새로운 정치 환경에서 여야 정당은 통합의 변이가 아니라 의회 민주주의의 근간을 흔들면서 새로운 형태의 갈등 변이를 만들어 내고 있다. 그 이유는 기이하고 퇴행적인 정치 서식 환경에서는 통합 변이보다는 이념 갈등 변이가 생존 경쟁에서 우세하다고 오랜 기간의 정치 학습을 통해 체험했기 때문이다. 따라서, 여당은 선제 대응과 속도전와 앞세워 입법 전쟁을 주저 없이 치루고 있고, 야당은 민의의 전당인 국회에 해머와 전기톱을 동원하고, 급기야 반정부단체와 연대해 정권 퇴진성 장외투쟁을 벌이는 퇴행적인 사태가 발생한 것이다. 발전적 변이(variation) 일어나는 것을 막을 뿐만 아니라 오히려 퇴보적 변이가 발생하도록 유도하고 있는 한국의 정치 서식 환경을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 기형적 대통령제로서의 권력구조이다. 한국 정치에 직접적이고 체계적으로 영향을 미치는 서식 환경을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 절충적 권력구조 형태이다. 대통령제를 채택하고 있으면서 내각제로 운영되고 있다.  한국 헌법은 대통령(행정부)과 국회의 복수 정통성이 부여되어 있다. 법률적으로는 국회와 대통령이 동일한 위상을 갖으며 국회는 입법권을 행사하고 대통령은 행정권을 행사하도록 되어 있다. 그러면서도 한국의 헌법은 대통령제를 기본으로 하고 있으나 의원내각제를 가미한 기형적인 대통령제를 채택하고 있다.

허영은 한국의 정부형태를 대통령중심의 절충형 혹은 변형된 대통령제로 평가한다. 『한국헌법론』, (서울: 박영사, 1998), p. 720.

의회가 행정부를 책임지고 있는 의원내각제도 아니고 의회와 행정부가 독자적인 견제와 균형의 역할을 하도록 되어 있는 순수 대통령제도 아니다. 이에 따라 여야가 함께 행정부를 견제하는 것이 아니라 여당은 의원내각제처럼 행정부를 무조건 지지하고 일부 의원은 장관직을 맡아 내각에서 일하기도 한다. 더구나, 중요한 안건에 대해 당정협의체라는 관행을 통해 여당이 정부와 사전에 모여서 협의하면서 야당을 정치과정에서 배제시킬 뿐만 아니라 국회의 상임위 기능 자체를 무력화시키는 일이 관행으로 정책되었다.  이와 같은  상황에서는 대통령은 여당을 통해 국회를 지배하려는 유혹에 빠지기 쉽고, 집권 여당은 대통령과 청와대의 눈치를 보면서 무기력해지기 쉽다.  여당이 입법부의 일원으로서 행동하는 것이 아니라 행정부의 이해를 최우선으로 삼기 때문에  여야간에는 오직 대화와 타협보다는 극단적인 대립과 상쟁의 정치만이 존재할 수 밖에 없었다. 즉. 한국에서는 절충과 포용의 정치보다는  극단과 배제의 정치가 판을 치게 된다.

둘째, 퇴행적 원외 중심 정당 체제이다. 한국 국회는 정당정치의 중심이 되지 못하고 오히려 원외의  정당에 발목이 잡혀 있다. 다시 말해 국민의 대표기관이 아닌 임의 단체에 불과한 원외 정당이 국회를 통제하고 있다. 원외 정당체제는 원내 중심 체제와 대립되는 개념으로 의원 자신들이 선출한 원내 대표보다는 당원들이 선출한 원외 대표가 중앙당을 실질적으로 장악하면서 막강한 권한을 행사하는 체제이다. 이러한 원외 중심 정당체제는 궁극적으로 한국 정당이 인물 중심과 지역주의 정당으로 고착화되는 데 크게 기여했다. 비록 2002년 대선이후 당권․대권이 분리되고, 제왕적 총재 체제가 종식되었다고 하지만, 한국 정당은 여전히 당 대표 또는 소수 실력자들에게 권력이 독점되어 있는 ‘개인화되고 중앙집권적인'(personalized and centralized)’인 구조를 갖고 있다. 따라서, 당 대표와 일반 의원들간의 관계는 수직적인 형태를 띨 수밖에 없고, 일반 의원들은 국회직보다는 당직을 선호하고, 의정 활동을 하는데 있어서 소신보다는 중앙당의 지시와 명령을 따르는 퇴행적 구조가 존속하고 있다. 예를 들어, 당 대표가 특정 법안이나 현안에 대해 자신의 판단과 의지에 따라 밀어부치면 개정을 추진 중이던 법안이 별안간 중지된다. 또한, 당 대표가 갑자기 국가 정체성을 지적하면 모든 정당 구성원들이 이의 없이 이를 따르는 후진 정치가 반복되고 있는 실정이다. 이러한 원외 정당체제에 의한 인물중심․지역중심 정당체제는 <그림1>에서 보듯이 세 개의 통로를 거쳐 한국의 정치 갈등을 생성․유지․증폭시키고 있다.

임성호(2005)는 정당체제의 성격도 갈등범위에 영향을 미친다고 주장한다. 즉,  주요 정당들의 기율과 통일성이 높을수록 의회 정책 과정이 당 대 당의 단순한 대립 구도속에서 각 정책 사안별로 소수의 당 지도부가 적극적인 역할을 맡게 되고, 결과적으로 갈등 범위는 줄어들게 된다는 것이다.

임성호(2003, 143-146)는 원내정당을 국회가 정당정치의 중심 무대가 되고 의원들이 원외 당 조직으로부터 자율성을 유지하며 정당의 구심점과 정당 간 대립구조의 핵이 국회에 위치하는 경우라고 규정한다.

<그림 1> 원외중심 정당 체제와 비생산적 정치간의 인과관계에 관한 분석 모형

첫째, 정당들이 국민과 국가를 위해 국가발전을 위한 가치를 추구하기 위해 경쟁하는 것이 아니라 오로지 정파적 이익만을  추구함으로써 정당간의 갈등과 대립을 증폭시킨다. 둘째, 강제적 당론정치를 통해 정당 갈등을 증폭시킨다. 한국의 주요 정당들은 2002년 대선이후 당권․대권이 분리되고 당내 민주화가 진행되어 과거와 같은 제왕적 총제제체가 갖고 있었던 권한은 없더라도 여전히 공직선거 후보의 추천, 선거 자금, 당직 임명 등과 같은 중요한 정치적 자원을 통제하고 있다.

여기에 대표를 정점으로 하는 당 지도부의 의지가 반영된 소위 당론이 개인의 의견보다 중시된다. 다시 말해, 원외 정당체제는 필연적으로 당론 정치를 강화하면서 정당 갈등을 심화시킨다. 2004년 17대 첫 정기 국회에서 4대 개혁 입법을 둘러싸고 전개된 상황과 지난 18대 국회 전반기에 한미 FTA와 미디어법 상정과 표결에서 보듯이, 첨예한 국가 현안을 둘러싸고 여야 정당간에 당론과 당론이 부딪칠 경우 대화와 타협은 존재 할 수 없고 국회는 파행으로 갈 수 밖에 없다. 그런데, 이러한 당론 정치의 핵심에 당원들이 뽑은 정당 대표와 원외 정당체제가 위치하고 있다. 셋째, 정당이 추구하는 가치와 정체성을 무시한 채 오로지 선거승리만을 위한 지역 연대를 강화시킴으로써 여야간 갈등과 안티 정당을 고착화시킨다. 예를 들어, 영남 대 反영남(또는 호남․충청)이라는 지역 연대를 기초로 한 안티 정당이 판을 치고 있다. 요약하면, 한국에서는 정당들의 정파적 이익추구, 강제적 당론의 존속, 이념과 정책이 중심이 되지 못하는 왜곡된 지역연대 등의 요인들이 여야간의 갈등을 고착화시키면서 결과적으로 비생산적인 정치의 근본 원인이 되고 있다.

한편, 정당의 단합도가 의회의 생산성에 반드시 부정적인 것만은 아니라는 주장도 있다. 이러한 주장의 근저에는 높은 정당의 단합도는 의사결정의 ‘내부비용’을 감소시킬 뿐만 아니라 합의제적 의사결정에 근간하는 경우 ‘외부적 위험부담’도 감소시킬 수 있다는 논리가  깔려있다. 특히, 사르토리가 지적한 “과도하게 개별화된, 즉 ‘분산된 표결집합체’는 정당 단합도가 높은 의회에 비해 다수결 의사결정의 문제가 더 극심하게 나타난다”는 점을 강조한다. 이러한 시각에서는 “당론투표에 대한 과도한 부정적 인식에서 출발한 자유투표와 원내정당 논의는 우리 국회의 생산성을 오히려 저하시킬 수도 있다는 점을 간과해서는 안 된다“고 주장한다(한국 정치학회 2005, 11). 특히, 박찬표(2006, 104-106)는 의회 및 위원회의 기능 강화를 위해 정당의 영향력을 배제해야 한다는 ‘의회운영의 탈정당화’에 대해 다음과 같은 몇 가지 문제점을 제기한다. 첫째, 정당정치의 현실을 담기가 어렵다. 둘째, 국민과 정치체제의 관계에서 볼 때, 선거-정당을 매개로 하여 이루어지는 책임정치의 실현이 어렵게 한다. 셋째, 의회-행정부 관계에서 원내정당을 배제할 경우 ‘정부-의회 협조’를 통해 실현되는 수직적 책임성이 작동하는 데 문제가 발생할 수 있다. 행정부와 원내 정부정당 간의 내부적인 정책조정 및 협조를 통한 통치능력의 확보가 필수적이라 할 수 있으며, 이를 가능케 하는 것이 원내정당인 것이다. 원내정당은 행정부의 응집력 있는 의회기반으로 작동함으로써 체제에 안정성을 제공하고, 정부-의회 관계에서 질서와 예측가능성을 제공함으로써 효과적이고 책임성 있는 통치를 가능케 한다고 할 수 있다. 네 번째 문제는 의회 내부의 문제로서, 원내정당의 기능을 배제 또는 최소화할 경우 발생하는 문제이다. 위원회와의 관계에서 볼 때, 원내정당은 위원회가 초래하는 부문이익 추구(sectionalism)로 인해 의회가 분절화되는 것을 억제하는 기능을 수행한다. 의회에서 정당의 기능이 약화될 경우 미국 의회에서 마찬가지로  권한이 강화된 위원회 및 소위원회는 입법과정에서 많은 결정지점의 존재를 가져왔고, 각 결정지점마다 다수연합을 형성하기 위해 의원들 사이의 거래(logrolling)를 통해 입법이 이루어짐으로써 ‘입법 지체 현상’이나 ‘부문이익 중심의 입법’ 등의 부정적 결과가 나타난다고 주장한다.

한국 정당정치에서 원외 정당 체제가 고착화된 근본 원인은 국민들의 정당 일체감(party identification)이 약하기 때문이다. 특정 정당에 대한 정당일체감이 지극히 약하게 되면 대통령과 정당 지도자들은 당원과 국민의 눈치를 보지 않고 언제든지 자신의 뜻대로 정치를 펼칠 수 있다는 착각에 빠지기 쉽다. 당원 또는 열성적인 지지자들로부터 폭 넓은 견제를 받지 않을 수 있기 때문이다. <표1>에서 보듯이, ‘정당 친근감’(가깝게 느끼는 정당이 있는 지 여부)과 ‘지역 대표 정당 존재’(지역을 대변하는 정당이 있는지 여부)라는 두 변수를 기준으로 유권자의 정당일체감의 정도를 분류할 수 있다. 만약, ‘평소에 가깝게 느끼고 의견을 잘 대변해주는 정당이 있다면 그 정당에 대한 일체감이 강하다고 할 수 있다. 반대로 그렇지 않으면 그 정당에 대한 일체감이 약하고 할 수 있다. 한편, 친근하게 느끼는  정당은 있지만 지역을 대변하는 정당은 없다거나, 반대로 친근하게 느끼는  정당은 없지만  지역을 대변하는 정당은 있다고 생각하는 사람은 정당일체감이 중간 수준이라고 할 수 있다. <표2>는 KSDC․동아일보(2009) 여론조사 결과를 토대로 이와 같은 유형에 따라 이념성향별로 정당 일체감 정도를 분석한 것인데 통계적으로 유의미한 차이가 발견되었다. 여하튼, 보수(27.1%)가 진보(16.1%)보다 강한 정당일체감을 갖고 있는 비율이 높았다, 국민 5명중 1면 정도만이 강한 정당 일체감을 갖고 있었다. 즉, ‘가깝게 느끼면서 지역을 대표하는 정당이 있다 (强)’고 응답한 사람이 21.0%에 불과했다.

<표1> 정당 친근감과 지역 대표 정당 존재 유무에 따른 유권자 분류

친근 정당 지역대표	있다	없다
있다	제1유형: 강(强)	제2유형: 중(中)
없다	제3유형: 중(中)	제4유형: 약(弱)

<표2> 이념 성향별 정당 일체감 정도 분석

	정당 일체감 정도
	가깝게 느끼는 정당이 있고 지역을 대변하는 정당이 있다 (强)	가깝게 느끼는 정당은 있지만 지역을 대변하는 정당은 없다 (中)	가깝게 느끼는 정당은 없지만 지역을 대변하는 정당이 있다 (中)	가깝게 느끼는 정당이 없고 지역을 대변하는 정당도 있다(弱)
전체	21.0	26.6	13.3	39.1
진보	16.1	29.8	14.9	39.1
중도	18.5	25.3	11.3	44.9
보수	27.1	25.9	14.6	32.4
유의수준	Χ2=14.747; p<.05

출처:  KSDC․동아일보(2009). 『대국민여론조사』(2009.5.15-16) 자료를 토대로 분석

셋째, 지역 패권 정당체계이다. 정당체계란 정당간의 상호작용이 이루어지는 ‘틀’이다. 김태일(1995, 345)은 “정당체계는 정당들 상호관계의 정형화된 구조로 개별 정당의 단순한 산술적 집합이 아니고 개별 정당들의 행위에 의해 이루어지지만 그것이 형선된 이후에는 하나의 독립된 구조로써 정당정치에 일정한 규정력을 가지게 된다”고 주장한다. 정당체계의 성격에 대해서는 듀베르제가 정당의 수를 기준으로, 사르토리가 정당의 수와 함께 이념을 새로운 기준으로 하여 유형화한 바 있다. 정당 체계를 균열의 정도에 따라 ‘합의적 정당체계’(consensual party system)와 ‘분열적 정당체제’(polarized party system or fragmented party system)로 구분될 수 있다. ‘합의적 정당 체계’란 정당간의 균열 및 대립구도가 심하게 표출되지 않는 경우이다. 따라서, 국가의 주요 정책 결정 과정에서 서로 다른 정당 구성원들간의 대화와 타협이 용이하고, 당론보다는 의원 개인의 자율성이 보장된다. 반면,  ‘분열적 정당체계’란 정당간 대립구도가 이념, 세대, 지역 등으로 확연하게 구분되는 것을 의미한다. 결과적으로 서로 다른 정당 구성원들간의 배타성이 심화되고 의원 개개인의 자율성보다는 당론이 중요하게 작용한다.

한국의 경우, 87년 민주화 이전에 정당간 대립구도는 정당이나 정당정책 또는 이념 대결이라기보다는 자의적이긴 하지만 민주 대 반민주의 대립 구도로 파악될 수 있다. 따라서, 이 시기에는 정당간 지역 분할 구도가 현격하게 표출되지 않았다. 하지만 87년 민주화운동의 부산물로 형성된 제6공화국 헌법하에서 치러진 87년 대통령선거와 88년의 13대 총선이후 한국의 정당체계는 마치 봉건시대의 영주를 연상케 하는 각 지역의 상징적 인물이 확고한 지역적 기반을 바탕으로 정당이 구성되고, 이전의 민주 대 반민주의 구도가 퇴색되고 그 자리를 지역주의가 차지하는 이른바 지역 패권 정당체제가 조성되었다. 이러한 체제하에서 정당들은 이념과 정책과는 상관없이 권력 창출을 위해 때로는 경쟁하기도 하고 연합하기도 했다. 또한, 이와 같은 지역 패권 정당체제에서 치러지는 총선에서는 지역주의를 동원한 정당 중심의 선거운동이 후보자 중심의 선거운동 못지않게 중요성을 갖게 된다. 특히, 유권자들이 정당보다는 정당지도자에 대한 일체감이 강한 상황에서는 영남 또는 호남 등  특정 지역을 대변하는 정치인이 당 대표를 맡아서 선거운동을 진두지휘 할 경우, 후보자 개인의 선거 운동보다는 정당의 선거운동이 위력을 발휘하게 된다. 결과적으로 선거후 재선과 당내 영향력을 추구하는 의원들은 당 대표의 눈치를 보면서 강력한 정당규율에 얽매이게 된다.

김만흠(1995, 413)은 한국의 지역균열은 그 동안 정치세력의 구도 및 상황에 따라 약간씩 변화가 있었지만, 우선 정당 및 정치세력의 연고 지역 지지 기반화 현상으로 요약 될 수 있다고 주장한다. 특히, 97년 여야간에 정권교체가 이루어지기 전에 지역균열은 집권세력의 연고지역이었던 영남과 이에 대한 가장 강한 경쟁세력의 연고 지역이었던 호남에서 더욱 두드러졌고, 호남 및 호남 연고 정치세력에 대한 여타 지역의 경계와 배제가 나타났다고 주장한다. 따라서, 97년 이전 한국의 지역 패권 정당체제는 영남과 호남의 균열, 비호남과 호남의 균열이 중첩되는 가운에 호남의 고립화로 귀결되었다고 주장한다. 97년 대선은 그동안 고립화되었던 호남이 충청과의 지역 연대를 통해 영남 고립화를 성공시킨 사례이다. 이후 2002년 대선에서는 호남세력이 충청을 대변하는 김종필이라는 인물를 통한 연대 대신 행정수도 충청이전이라는 정책을 통해 충청과 지역연대를 이루어 다시 한번 영남 고립화를 성공시킨 사례이다.

요약하면, 한국 고유한 뒤틀리고 왜곡된 정치 서식 환경으로 인해 대화와 타협은 실종되고 극단과 배제의 정치가 판을 친다. 법과 원칙이 무시되면서 감성적 포퓰리즘이 정치판을 지배하고, 국익과 정당은 아랑곳하지 않고 오직 특정 인물의 지시와 통제에 맹종하는 전근대적 계파 정치가 기승을 부린다.  이로 인해 한국 정당들은 국민들의 실생활 문제와 관련한 정책을 둘러싼 경쟁을 하는 것이 아니라 오로지 권력을 잡는 일에만 혈안이 되어 있다. 여기에 집권 여당의 지도부는 대통령과 청와대의 눈치를 살피면서 무기력화되고 있다. 야당은 정당고유의 기능을 멀리한 채 ‘운동의 정치’의 늪에 빠져 헤어나지 못하고 있다.

Ⅲ. 한국 정당정치 개혁 과제

1. 구조 쇄신 : 당 대표체제 및 강제적 당론 폐지

한국 정당들이 ‘선천성 상생 결핍증’을 치유해 생산적이고 효율적인 정치를 성취하기 위해서는 과거와 같은 형태의 정치개혁으로는 불가능하다. 효율성을 강조하면서 정치 관계법 조항 몇 개 고치고 당 쇄신을 한다고 정강정책을 바꾸고 인적 쇄신한다고 성취되는 것이 아니다. 정당 구조를 바꿀 수 있는 발상의 대전환이 이뤄져야 한다. 미국의 저명한 의회 정치 연구 학자인 하버드 대학의 쉡슬리(Shepsle)교수는 ‘구조 유인 균형 상태’(structure-induced equilibrium)’라는 개념을 제시했다. 울타리를 높게 쌓아놓고 쪽문을 하나 만들어 놓은 다음 울타리 안에 있는 사람들을 위험으로 몰아세우면 그들이 취하는 행위는 쪽문으로 향하는 것 밖에는 없다는 비유를 들어 이 개념을 설명하고 있다. 여기서 울타리는 구조에 해당되는 것이고 쪽문을 행해 가는 행위는 생존을 위한 전략으로 해석될 수 있다. 마찬가지로 기형적인 정치 서식 환경이 바뀌지 않으면 한국 정치에서는 정치인들이 적자로 생존하기 위한 퇴행적 적응 능력만을 키우게 된다. 따라서 한국 정치가 발전적 진보를 이룩하기 위해서는 현재의 기형적인 정당 구조를 바꾸는 것이 급선무이다. <그림 2>에서 보듯이, 한국 정당 구조를 바꾸기 위한 해답의 열쇠는 원내중심정당체제를 구축하여 생의 정치를 위한 기틀을 마련하는 것이다.

임성호(2008)의 지적대로, 원내 중심 정당 체제의 가장 핵심은 정당정치의 구심점이 지지층과 일반당원, 당 조직보다는 의회 원내에 위치해야 한다는 것이다. 원외의 정당조직이 의회정치를 지배 내지 주도하는 것과는 반대이다. 이를 위해서 의원들은 당 조직으로부터 개인적 자율성을 상당 수준 확보해서 원내 의사과정에서 자유롭게 토의에 참여하고 입장을 취할 수 있어야 한다. 만약 의원들이 당의 틀에 너무 구속되면 결국 당 대 당 집합적 조직끼리의 대결로 흘러가며 의회 원내의 중요성은 약해질 수밖에 없다. 그러므로 의원은 정당과 정당지지층의 단순한 대리인에 불과한 것이 아니다. 각 의원이 자율성을 갖고 원내 의사과정을 이끌려면 개인적 정치기반을 닦을 필요가 있다.

<그림 2> 원내중심 정당 체제와 생산적 정치간의 인과관계에 관한 분석 모형

원내 중심 정당 체제를 구축하기 위한 핵심 쇄신 과제는 첫째, 원외 정당 대표직을 폐지하는 것이다. 비록 과격하고 비현실적이며 무책임하게 보일 줄 모르지만 각 정당들이 빠른 시기에 기존의 당 체제를 개혁해야 한다. 그 핵심에 당원이 직접 투표로 뽑는 원외 대표 체제를 종식시키는 것이다. 민주화 이후 한국 정치 개혁에는 분명한 경향성이 발견된다. 각종 정치개혁은 당 대표 체제로 상징되는 원외 정당체제에 대한 개혁은 건드리지 않고 곁가지 만 건드렸다. 오로지 개별적인 정치 관련법을 개정하는 데 비중을 두었다. 다시 말해, 정치 개혁은 끊임없이 진행되었지만 정치 선진화라는 목표는 달성하지 못한 이유는 정치개혁에 대진단과 처방이 모두 잘못 되었기 때문이다. 과거와 같은 제왕적 총재와 같은 막강한 힘을 갖고 있지 않는다고 하더라도 당원과 일반 국민이 직접 뽑는 당대표는 여전히 정치 과정을 주도할 수 있는 힘을 갖게 된다. 당 대표직은 당내 계파정치를 강화시키고 당내 정치를 대선을 향한 권력투쟁의 장으로 변질시킨다. 당대표는 여전히 제도화된 권려보다는 개인화된 권력을 향유할 수 있는 여지가 많다. 박근혜 전대표와 같이 당 대표가 지역에 바탕을 둔 유력한 차기 대권후보일 경우 영향력은 절대적이다. 결과적으로 당대표를 추종하는 주류세력과 반대하는 비주류 세력간에는 끝없는 ‘파국적 균형상태’가 지속된다.  최근 한나라당 고승덕 의원이 당 대표 선출을 위한 `전당대회에서 돈봉투가 뿌려졌다는 폭로로 한나라당이 곤경에 빠졌다. 비례대표 공천 과정에서도 돈이 오갔다는 `루머'까지 나돌고 있다.  한나라당 조전혁 의원은 트위터에 글을 올려 "돈 선거 관행, 줄 세우기 관행은 비단 한나라당만의 문제가 아니다고 했거, 통합진보당 유시민 공동대표는 “우리 정치권의 오래된 관행"이라며 "정당 운영제도를 쇄신해야 한다"고 주장했다. 많은 여야 의원들은 "당 대표나 당원협의회가 존재하는 기존 정치 시스템하에서는 이런 일은 계속 반복될 것수 밖에 없다는 생각을 갖고 있다. 여야를 떠나 정당 구조를 근본적으로 뜯어 고쳐야 한다"는 공감대가 형성되었다. 이제 한국 정당들은 지금까지 한 번도  시도하지 않은 정당 구조와 운영에서 창조적 파괴를 해야 한다.

둘째, 강제적 당론을 폐지해야 한다. 의회란 선거를 통해서 선출된 동등한 자격을 가진 사람들이 모여 사회에 구속력 있는 법을 제정하는 회의체이다. 그런데 한국 의원들은 자신들이 당 대표, 대통령과 같이 동등하게 국민을 대변하는 독립된 헌법기관이라는 인식이 약하다. 전당대회에서 대의원들의 직접 투표에 의해 당 대표를 선출하고, 선출된 대표가 임명하는 의원 출신 사무총장이 당의 모든 운영과 재정을 관장하며, 이와 같은 왜곡된 정당 구조속에서 지시와 복종의 불문율이 만들어지고 결과적으로 의원들이 강제적 당론에 종속되는 상황이 고착화되고 있다. 주요 국가 현안에 대해 강제적 당론과 강제적 당론이 격돌하면 대화와 타협의 상생 국회는 본질적으로 존재할 수 없다. 의원들은 거수기로 전락하고 오로지 과반수이상의 의석을 가진 정당의 당론만이 채택되거나 이를 막기 위한 여야간 죽기살기식의 대립과 파행만 있을 뿐이다. 이러한 전근대적인 정당구조의 특성이 여야간 대립과 갈등을 심화시키고 궁극적으로 입법부와 행정부간의 협력체제 구축을 어렵게 만들고 있다. 일반 국들도 이런 견해에 동조하고 있다. 위에서 언급한 리얼미터 조사에 따르면, “정치적 갈등의 상황에서 여야간에 대화와 타협이 잘 되지 않는 것은 정당 내부의 문제에서 기인한다는 지적이  있습니다. 어떤 요인 때문일 것이라고 생각하십니까?라는 질문에 가장 많은 27.1%가 ‘강제적 표결’이라고 응답했다. 그 뒤를 이어 ‘계파 정치’(21.7%), ‘공천 시스템’(15.8%)을 지적했다.

셋째, 당정협의회를 폐지해야 한다. 한국 국회는 ‘갈등의 범위’(scope of conflict)가 전반적으로 좁은 환경을 갖고 있다. 갈등 범위란 “어떤 사안에 관심을 갖고 개입하는 혹은 적극적으로 참여하는 행위자들의 수와 범위를 말한다.” 임성호(2005, 78-79)에 따르면, 위원회 제도가 발달 될수록 해당 위원회가 중요한 결정을 하고 그 위원회 소속이 아닌 다른 의원들이 위원회 결정을 존중하는 정도가 높을수록 의회 과정상 갈등 범위는 줄어든다.  물론, 의회도 강하고 위원회도 강하면 이상적인 의회 민주정치가 구현될 수 있다. 하지만, 한국 정치는 의회도 약하고 위원회도 약한 특징을 갖고 있다. 이런 특징을 갖게 배경에 한국 특유의 당정협의회가 존재한다. 중요 정책 결정 사항을 정부와 여당 일부 인사들이 참여해서 사전에 결정하면 책임 정치라는 미명하에 모든 것이 일사천리로 진행된다. 결과적으로 여당은 무기력해지고, 국회 상임위는 활성화되지 못한다. 더구나, 당정협의를 거친 사항이 대통령의 의중이 반영되어 당 지도부에 의해 당론으로 결정되면 독립적인 헌법 기관이라고 자처하는 여당 의원들은 침묵하고, 왕따 당하지 않기 위해서는 당 결정에 따를 수 밖에 없게 된다.

매트슨과 스트룀(Mattson and Strøm 1995, 251-255)은 신제도주의에 입각한 위원회 연구를 4가지로 분류하고 있다. 첫번째 시각은 위원회의 기능을 ‘운영의 효율성’에서 찾는다. 두 번째 관점은 위원회의 기능을 ‘거래를 통한 이익’에서 찾는다. 세 번째 관점은 위원회의 기능을 ‘정보획득’에서 찾는다. 네 번째 이론은 위원회의 기능을 정파적 조정에서 찾는다. 이상의 4가지 시각은 위원회와 원내정당의 관계를 설정함에 있어 많은 함축적 내용을 제공해준다. 먼저 위원회가 ‘운영의 효율성’을 제공한다는 첫 번째 시각은 기능적 관점의 논의로서 전체 의회와 위원회, 또는 위원회와 정당 간의 세력관계가 개입되지 않는 비논쟁적 주장이라 할 수 있다. 하지만 나머지 이론들은 개별의원과 전체의회, 정당의 관계에 대해 각기 다른 시각을 제시한다.

2. 인적 쇄신: 표준화된 지수를 통한 시스템 공천

공천권을 당원과 주민들에게 돌려주고, 치열한 경선을 통해 선출된 사람이 공천을 받는 ‘충원 구조’의 변혁만이 새로운 정당정치를 가능하게 한다. 그런 점에서 정당쇄신의 한 축은 공천 개혁을 통한 인적쇄신을 하는 것이다.  한국 정치 문화에 부합하는 ‘한국형 상향식 공천제도’의 확립이 시급하다.  공천이 민주적 절차에 따라 결정되지 않고 당 지도부의 영향력에 따라 일방적으로 결정되거나, 계파간 나눠먹기식으로 이뤄진다면, 선거이후에 당선된 현역의원은 자신의 소신과 양심에 따라 의정 활동을 하기 보다는 다음 공천에 대한 두려움속에서 지도부와 계파 수장의 눈치를 보면서 의정활동을 하게 되는 불행이 시작된다. 18대 국회가 이런 정치 불행의 모습을 적나라하게 보여주고 있다. 지역구 의원이 지역을 대표(representation)하는 것이 아니라 당과 계파 보수를 대표하는 기현상이 나타나고 있다. 이런 현상이 퇴행적 후진 정당정치의 전형이다. 공천이 당 지도부나 계파에 의해 이뤄지지 않기 위해서는 다양한 지표들을 활용해서 표준화된 된 공천지수를 만들어야 한다. 최근 한나라당 여의도연구소가 준비한 문건에서`당 지지율보다 5%포인트 이상 지지율이 낮은 현역 의원 교체' 방안을 추진한다는 것이 담겨있었다. 이 기준을 적용할 경우 영남권의 현역 교체율은 90%, 수도권은 70%에 달할 것이란 관측이 나오고 있다. 하지만 `지지율 5%포인트 격차 룰' 적용하는 것은 방법론상 문제가 있다. 윤희웅 사회여론조사연구소 실장의 지적처럼 "통계적으로 `5%포인트'가 오차범위에 속하므로 반발의 여지가 있을 수 있고 또한 한나라당 지지율이 20%에 불과한 지역의 경우 현역 의원이 재신임률이 16%가 돼도 교체되지 않는 문제가 생길 수도 있다". 따라서 이런 문제점을 근본적으로 해소하기 위해서는 다양한 평가 지표들이 활용되어야 한다. 예를 들어, 현역 의원을 재공천 여부를 평가하기 위해서는 다음과 같은 지표들이 활용될 수 있다.

실제 중앙일보가 예상 격전지 15곳에서 실시, 지난 1월 2일 발표한 여론조사 결과에 따르면 부산 진을의 경우 당 지지율은 40.3%에 달하나 가상 대결 시 이종혁 의원의 지지율은 27.4%에 그쳤고, 부산 북ㆍ강서을의 경우 당 지지율은 38.4%인데 반해 허태열 의원은 23.3%의 지지율을 얻었다. 또한 대구 중ㆍ남의 경우 배영식 의원이 얻은 지지율(16.1%)과 당 지지율(45.0%)의 격차는 무려 28.9%포인트에 달했다.

(1) 교체 지표 (교체비율/유지 비율)

현역 지역구 의원의 지난 4년간의 의정 활동을 종합적으로 평가하기 위한 방법이다. 지역구 유권자들 대상으로 “현재의 지역구 의원이 다시 뽑히는 것이 좋겠습니까?(유지 비율 A) 다른 인물로 바뀌었으면 좋겠습니까?(교체 비율 B) 물어 본다. 교체지수란 조사 결과를 토대로 교체 비율(B)을 유지 비율(A)로 나눈 수치이다.  교체지수가 1.0이면 교체와 유지 비율이 동일한 것이다. 반면, 교체지수가 1보다 적으면 유지비율이 교체 비율보다 높은 것을 의미한다. 한편, 교체지수가 1보다 크면 교체비율이 유지비율보다 높은 것을 의미한다. 예를 들어 교체지수가 1.5이면 교체비율이 유지비율보다 1.5배 많다는 것을 의미한다. 역대 선거에서 수도권과 같이 여야간에 경합이 치열한 곳에서는 현역 의원이 교체 비율이 1.75를 넘으면 재출마해도 낙선할 수 있을 정도로 위험한 지역구로 간주되었다. 좀 더 구체적으로 서술하면, 교체지수가 2.0이상이면 '1', 1.5~1.99이면 ‘2’,  0.8~1.49이며 ‘3’, .5~.79이면 ‘4’, .5미만이며 ‘5’로 등급화한다.

(2) 경쟁력 지표

경쟁력 지수는 마케팅에서 사용하는 용어로 기업 대 기업 간 경쟁력 분석, 제품 대 제품 간 경쟁력 분석, 서비스 대 서비스 간 경쟁력 분석 등  경쟁적 구도에 있는 시장 전체에 폭 넓게 사용되는 개념이다.  이러한 시장 경제에 사용되는 개념을 정치적 판단 지표에 적용하려는 시도는 급변하는 정치상황 속에서 보다 합리적이고 경제적이며 누구나 수긍하고 공감할 수 있는 객관적인 판단 준거 도입의 필요성에 대한 요구가 있기 때문이다. 후보 경쟁력은 두가지 차원에서 접근할 수 있다. 하나는 가상 대결구도에서의 현역 의원의 경쟁력을 를 평가하는 것이다. 예를 들면, 현역의원과 타당 또는 무소속 경쟁 후보간의 지지도 격차를 통해 경쟁력을 평가할 수 있다. 예를 들어, 가상대결 여론조사 결과 , 현역의원과  경쟁후보와의 지지도 격차가 -20%p 이상이면 ‘1’, -11%p-19%p이며 '2',  -10%p-10%p이면 ‘3’, 11%p-19%p이면 ‘4’, 20%p 이상이면 ‘5’로 등급화한다. 또 다른 측정 방법은  후보 개인 지지도와 정당 지지도간의 관계를 파악하는 것이다. 현역 의원 개인 지지도와 당 지지도간의 격차가 20%p 이상이면 ‘1’, 15%p-20%p이며 '2',  10%p-15%p이면 ‘3’, 5%p-10%p이면 ‘4’, 5%미만이면 ‘5’로 등급화한다.

(3) 적합도 지표

현역의원과 예비후보(또는 공천 신청자)와의 적합도를 평가하는 지표이다. 이는 현역 의원을 포함해 지역구 출마예상 후보와의 상대적 경쟁력 비교를 위한 필수 항목이다. 예를 들어, “국회의원 선거에서 선생님이 거주하시는 지역의 현역 한나라당 의원과 다른 한나라당 예비후보 또는 공천 신청 후보자중 누가 한나라당 후보로 되는 것이 적합하다고 생각하십니까?”라는 여론조사를 통해 측정한다. 만약 한나라당 현역의원 과 다른 후보와의 적합도  격차가 -15%p 이상이면 ‘1’, -10%p~-14%p이며 '2',  -10%p~-10%p이면 ‘3’, 11%p~19%p이면 ‘4’, 20%p 이상이면 ‘5’로 등급화한다.

(4) 의정 활동평가 지표

현역 의원 활동에 대한 또 다른 평가는 의정활동에 대한 정량 평가이다. 대체로 의정활동 정량 평가는 매년 정기국회 기간에 실시하는 국정감사를 비롯해 소속 상임위원회에서 펼치는 정책·입법활동과 예산 및 결산활동을 포함한다. 의원들의 의정활동 중 수치로 계량화할 수 있고, 객관적으로 평가할 수 있는 분야를 점수로 환산해 평가하는 것이 합리적이다.  다양한 기준들을 활용해 현역 의원들의 의정 활동에 대해 ‘아주 나쁘면’ 1, ‘대체로 나쁘면’ ‘2’, 보통 ‘3’, ‘대체로 우수’ 4, ‘아주 우수‘ 5로 등급화 할 수 있다.

이와 같은 지표들이 만들어 지면 표준화된 공천 지수를 만들기 위한 다음 수순은 지표들간의 가중치를 부여하는 것이다. 인적 쇄신과 당선 가능성이란 두 마리를 잡기 위해 어느 지표에 더 많은 비중을 두어야 할지 고민하기 위한 것이다. 지표와 가중치가 부여되면 최종단계는 이를 토대로 최종 공천지수를 100점 만점으로 환산하는 것이다. 아래 <표3>은 이런 공천 관련 지표들과 측정 방식을 요약한 것이다.

<표3> 표준화된 공천지수를 구축을 위한 각종 지표(안)

항목	조사 평가 방법	가중치	평가방식	세부 평가 (5점 다항목 측정)
교체 지표	“현역 국회 의원인 ○○○가 다시 뽑히는 것이 좋겠습니까? 아니면 다른 인물로 바뀌었으면 좋겠습니까?	40%	‘바뀌었으면 좋겠다/다시 뽑히는 것이 좋겠다‘의 비율	①: 2.0이상 ②: 1.5-1.99 ③: 0.8- 1.49 ④: .5-.79 ⑤: .5미만
경쟁력 지표	‘내일이 투표일라면 다음 중 누구에게 투표하시겠습니까?“ (타당후보와의 가상대결)	30%	득표율 격차	①: -20%p 이상 ②: -11%p-19%p ③: -10%p-10%p ④: 11%p-19%p ⑤: 20%p 이상
적합도 지표	“현역 의원과 영입대상자 또는 예비후보간의 경재력	20%	5점 척도 활용	①: 20%이상 ②: 15%p~20% ③: 10%p-15%p ④: 5-10%p ⑤: 5%p 이하
의정활동평가 지표	법안 발의 횟수, 발의 법안 원안 통과 횟수, 해당 출입기자 평가, 해당 정부 부처 공무원 평가 등을 참조	10%	5점 척도 활용	①: 아주 나쁨 ②: 대체로 나쁨 ③: 보통이다 ④: 대체로 우수 ⑤: 아주 우수

공천지수가 만들어지면 다양한 방식으로 현역 의원을 평가할 수 있다. 예를 들어,  공천지수가 50점 이하인 의원은 공천을 탈락시키고, 50점에서 80점 사이는 경선, 80점 이상은 경선 없이 공천을 확정할 수 있다. 또는 공천 탈락한 지역을 제외하고는 모든 지역에서 예외없이 경선을 치르도록 할 수 있다. 경선에서는 현역 의원의 프리미엄을 막기 위해서 일대일 완전 국민경선을 추진하는 것도 바람직하다. 세부적인 공천 방식은 각 정당마다 다르겠지만 국민의 지지를 받기 위해서는 공천에 대한 명확한 기준을 사전에 밝혀야 한다. 더불어, 공천 기준이 당의 권력을 갖고 있는 사람들이 일방적으로 주도하는 하는 것이 아니라 아무리 어렵더라도 당내 합의를 이끌어 내는 리더십을 보여야 한다.

한나라당 여의도연구소에서 마련한 공천관련 보고 문건에는 ▲공천심사위 전원 외부인사 구성 ▲현역 신인 후보자간의 1대 1 경선 ▲완전 국민경선제 도입 ▲검증위 통한 사전 검증 강화 등 공천 원칙과 세부 방안이 담긴 것으로 알려졌다. 민주통합당은 내년 총선에서 여성 후보자 공천 비율을 15% 이상으로 확대하기로 했다.원혜영 공동대표는 "여성의 정치적 진출은 여성의 사회참여 확대에 선행적이고 중요한 일"이라며 "여러 어려움에도 불구하고 여성후보자 비율을 15% 이상으로 확대하고 이를 실천하기 위한 실천기구를 설치하고자 한다"고 말했다. 민주통합당은 또 공개 오디션 경선 프로그램인 '슈퍼스타K' 방식으로 만25∼35세의 청년 최고위원 및 비례대표를 뽑기로 하고, 이를 위한 경선관리위원회를 최고위원회 산하에 별도로 설치하기로 했다.

3. 정책 쇄신:  패러디임의 변화

1945년 해방이후 한국 사회를 크게 두 개의 패러디임이 존재했다. 하나는 박정희 패러디임이고,  또 다른 하나는 김대중 패러다임이다. 박정희 패러다임을 한국사회의 정치 문화, 사회 구조, 남북한 관계, 국가와 사회의 역할 관계 등의 내재 요인들을 감안해 고찰해 보면 <표 4>에서와 같은 특성들이 발견된다. 박정희 패러다임을 관통하는 키워는 ‘관료적 권위주의 체제’(Bureaucratic authoritarianism)이다. 이 용어는 아르헨티나 출신의 정치학자 오도넬(O' Donnell)이 발전시킨 개념으로 군사 쿠테타를 통해 출현한 민중배제적 군부지배 체제를 말한다. 오도넬은 사회 경제적 근대화 과정에서 산업화의 진척, 민중부분의 정치적 활성화 증대, 공공 및 민간관료집단에서의 전문기술관료의 역할 증대로 체제변화를 가져 온다고 주장한다(김호진 1993, 135). 이런 관료적 권위주의 체제(B-A)의 특성은 첫째, 민주배제정책의 강화이다. B-A 체제 이전까지 정치에 활발하게 참여했던 민중 부분에 대한 통제를 강화하고 이들을 정치, 경제적으로 배제한다.

패러다임(paradigm)은 어떤 한 시대 사람들의 견해나 사고를 지배하고 있는 이론적 틀이나 개념의 집합체라고 정의한다. 그러나 어떤 집단이 갖고 있는 생각의 틀(방식)만을 뜻하는 것은 아니고, 어떤 한 개개인이 주어진 조건에서 생각하는 방식 또한 패러다임이라고 말한다. 이런 패러다임이란 말은 라틴어 "파라디그마"에서 유래한 단어로써 원래는 과학용어이었으나 오늘날에 와서는 모델, 관념, 지각(知覺), 시각, 준거의 틀 등을 의미하는 것으로 사용되고 있다. 보다 일반적인 의미에서 본다면 패러다임이란 우리가 세상을 보는 방식을 말합니다. 다시 말하면 우리가 세상을 볼 때 시각적인 감각에서가 아니라 지각하고, 이해하고, 해석하는 관점에서 이 세상을 보는 것을 뜻한다. 쉽게 말해서 '사고의 틀' '관점'을 의미한다.

둘째, 대의기제 형해화와 조합주의 기제 강화이다. 국민의 대표기관인 국회가 행정부이 시녀로 전락하고, 이익집단의 활동도 억압되며, 언론 활동도 통제된다. 더 나아가 국민 대중과 이익집단의  이익 표출행위는 친정부의 성향의 조합주의 기제에 의해 조정된다. 또한 국가위기의 심각성을 과대선전하면서 사회 통합을 도모한다. 셋째, 국가자본주의 체제(state capitalism)를 지향한다. 국가는 원칙적으로 자본주의 체제를 채택하고 있지만, 국가가 직접 생산 수단을 소유하거나, 지본과 금융에 대해 강력한 통제권을 행사한다. 넷째, 사화문제의 탈정치화이다. 여러 가지 제도적 수단을 동원하여 노동, 인권 등 사화 문제들을 탈정치화시킨다. 국가는 사회 문제들과 이에 연관된 쟁점들을 사화 질서의 회복과 경제의 정상화를 저해하는 비합리적인 요구라고 간주한다(김호진 1993, 142-143).

<표 4> 한국 사회  패러다임의 비교․분석

	보수 패러다임		진보 패러다임
	이승만 모델	박정희 패러다임	김대중 패러다임	노무현 모델
체제 특성	·권위주의적 국부(國父)체제	·관료적(독재적) 권위주의체제	·민주적 권위주의 체제	·대립적 (계도적) 민주주의 체제
발전 기조	·국가형성 (state-building)	·경제성장 (economic-growth)	·민주화 (democratization)	·참여 (participation)
핵심 가치	·반공 및 반일 ·좌익 척결	·체제(안보) ·조국 근대화(산업화) ·국가자본주의 (state capitalism)	·민족(평화) ·분배 ·국가자본주의	·균형발전 ·분권 ·자주
대내외 환경	·극냉전체제 ·경제체제부재 ·일제 식민지시스템 유지 ·국가지도자 항일운동 ·기술 및 자본 부재 ·극빈체제	·냉전체제 ·폐쇄경제체제 ·일제 식민지시스템유지 ·국가지도자 광복전 출생 ·아날로그 세상 ·자본 부재 ·절대적 빈곤	·미국중심의 일극체제 ·개방경제체제(신자유주의) ·보수․ 영남 기득권층 해체 ·국가지도자 광복 전 출생 · IT도입 · 지역 통합 부재 ·상대적 빈곤(IMF체제)	·탈냉전체제(냉전해체) ·개방경제체제(신자유주의) ·일제 등 과거사 청산추진 ·국가지도자 광복 후 출생 ·디지털세상 ·국민통합 부재 ·디지털세상 ·사회적 양극화 심화
정책기조	·대미의존정책 ·반공-남북대치 ·2인자 의존 국정운영 (이기붕 체제)	·불균형 성장(차별의 정책) ·‘선 성장-후 분배’정책 ·‘탈 후진국→산업화’(정책목표) ·일극(서울)체제-수도권 비대화 ·반공-남북대치(국가보안법 체제) ·국정운영의 비공개 원칙	·민주주의와 시장경제 병행 발전 ·한반도 평화체제 구축 ·서민-중산층 확산 ·국정운영의 비공개 원칙	·균형발전(동반성장) ·성장과 분배 병행 추진 ·‘탈 개도국→선진화’(정책목표) ·다극체제-행정 중심복합도시건설 ·남북공존(국가보안법 개폐추진) ·국정운영의 개방·공개·투명의 원칙
정치·외교	·정치탄압 ·권력집중 ·좌우이념대결 ·좌익척결	·군사독재정권(쿠데타로 집권) ·권력집중(청와대 중심) ·정치의 지역구도 고착 ·정경 유착(금권정치) ·강대국 의존 외교	·민주정권(권위주의적) ·권력집중(청와대 중심) ·지역구도 고착화 ·준금권정치 ·강대국과 파트너쉽 유지	·민주정권(국민참여형) ·권력분산(지방분권) ·지역구도 타파 추진 ·정경 협력(금권정치 척결) · 미국과 대등한 관계
경제정책	·1차 산업 주도 ·친일 세력 주도 ·해외원조의존	·관치금용(계획경제) ·정부주도(국가주의) ·소수의 재벌 육성·보호 ·공업 최우선(이농추진) ·외자(차관)의존-외채급증 ·특정지역(경부축)집중개발 ·중화학공업육성	·준관치금융 ·정부주도(국가주의) ·빅딜 ·대중경제	·자율금융(시장경제) ·민간주도(시장주의) ·재벌 개혁(대기업·중소기업 상생) ·농공상 병진 ·내자 활용(국채발행, BTL사업) ·지역균형개발
사회정책	·좌익척결	·언론통제-정언유착 ·노동운동탄압 ·인권운동탄압(인권 후순위) ·제도적 남녀차별 ·특권층의 성역 인정	·친노동정책 추진 ·생산적 복지 ·양성평등(여성부 설치) ·인권신장	·언론자율-건강한 협력관계 ·노동운동 자율 ·인권 보호(인권 선순위) ·양성 평등(호주제 폐지 등) ·특권층의 성역 철폐

일부 진보 인사들은 “박정희식 개발은 지속 불가능한 성장 모델”이며 “1997년 외환위기를 계기로 최종적으로 붕괴되었다.”고 주장 한다. 성공회대 김동춘 교수는 “박정희 정권의 재벌 키워주기 식 경제성장론과 노사간 불균형은 오늘날 심각한 사회 양극화, 자영업자의 몰락, 광범위한 비정규노동자 형성의 원인이 됐다”며 “박정희 시대의 노동탄압과 사회 불균형을 보수정권이 그대로 답습해온 것”이라고 꼬집고 있다. 한마디로 박정희 패러다임이 무너지고 있다는 뜻이다. 이런 비판에도 불구하고 한국 사회에서 박정희 패러디임의 그늘은 여전히 깊고 넓다. 연세대 김호기 교수는 "박정희에 대한 향수는 현재 삶의 불안정성 때문"이라고 분석했다. 그는 "사회 양극화가 갈수록 심화되고 적지 않은 국민이 사회의 주변으로 내몰리는 상황에서, 삶의 불안정성 때문에 과거에 대한 향수를 불러일으키고 있는 것"이라며 "결국 박정희가 옳아서가 아니라, 사람들의 현재의 곤궁이 강력한 리더십으로 상징되는 박정희를 그리워하게 만드는 것"이라고 설명하고 있다.

박정희 패러디임의 중심축인 산업화 담론의 저항담론으로써의 민주화 담론이 김대중 패러다임을 주도했다. 최장집교수(2004, 67)의 지적대로 성공적인 경제 성장과 산업화에도 불구하고 한국 보수 세력은 권위주의를 제도화하는 데 실패했다. 다시 말해, 박정희 패러다임은 “한국 사회를 근대화함에 있어서 이른바 ‘성공 신화’를 창출했고, 다른 한편으로 권위주의를 지속가능한 체제를 만드는데 실패함으로써 민주주의의 탈출 경로를 열어 놓았다.” 오도넬의 지적대로 “개도국이 산업화(근대화)의 초기단계를 지나 심화 단계에 이르면 민중부문의 활성화가 고조화 되어 사회경제적 위기가 가중되는데, 이에 대응하여 국가는 억압적 민중 배제 정책을 추진하며 이 와중에 민주화를 위한 동력이 만들어 진다.

김대중 패러다임은 박정희 패러다임의 대척점에 있다. 민주대 반민주, 대중 대 재벌, 민족(통일) 대 체제(통일), 호남 대 영남의 대립 구도 속에서 형성지고 지속되었다.  김대중 패러다임의 체제 특성은 ‘민주적 권위주의’ 체제이다. 민주주의를 지향하지만 군부 독재체제와 저항하는 과정에서 권위주의적 행태를 유지했다. 정치적으로 권력이 김대중 개인에게 집중되고 집권이후에도 민주적으로 국정을 운영하기보다는 청와대가 모든 정치 과정을 주도하는 권위주의적 통치 행태를 보였다. 즉, 제도화된 권력(institutionalized power structure)보다는 여전히 ‘개인화된 권력 구조’(personalized power structure)가 지배적이었다. 김대중 대통령은 집권이후 핵심 정책 기조로 민주주의와 시장경제 병행 발전, 한반도 평화체제 구축, 서민-중산층을 위한 정책을 제시했다. 경제적으로 대중 경제를 지향한다고 주장했지만 박정희 패러다임에서와 국가가 주도하는 자본주위 형태를 유지했다. 반면, 사회적으로는 친노동정책을 추진하고, 생산적 복지와 ·양성평등(여성부 설치), 인권신장에 앞장섰다. 미국과의 동맹을 중시한다고 했지만 북한과의 우호적 관계를 염두에 두면서 낮은 단계의 연방제에 합의했다. 즉, 김대중 패러다임을 관통하는 것은 체제(안보)보다는 민족(통일)이다.

박효종 교수(2011, 288)에 따르면, 김대중 패러다임은 ‘순수형 민주정’(pure democracy)을 발전시키는데 어느 정도 기여했다. 더욱이, 김대중 패러다임은 2002년 진보 세력의 정권재창출을 계기로 노무현 모델로 진화했다. 노무현 대통령은 참여 민주주의를 내세웠지만 ‘대립적 (계도적) 민주주의’의 속성을  보였다. 재임기간 내내 대한민국의 역사를 ‘가진 자(주류)와 못 가 진자’(비주류), ’친미 대 반미’, ‘중앙(집중) 대 지방(분권)’, ‘불균형 발전’ 대 ‘균형 발전’의 대립 축이 만들어지면서 사회 전반에 대립과 갈등이 증폭되었다. 특히, 권위주의에 없애고 지역주의를 청산하려는 정치 실험을 주도했지만 전반적으로 실패했다. 지역주의를 청산하기 위해 열리 우리당을 창당했지만, 오히려 지역주의를 강화시키는 결과를 가져왔고, 권위주의를 청산한다면서 대통령의 권위를 스스로 무너뜨렸다. 검찰, 국정원 등 권력 기관을 중립화시키고, 당정 분리를 시도했지만 기대한 만큼의 성과를 거두지 못했다. 다만, 국정 운영에 일반 시민들이 참여를 제도화시키고 촉진시키려고 했던 것은 인정된다. “엘리트적인 정치 세력이 주도해온 정치와 정책은 대중적 시민참여로 변모하였고, 관료 중심의 정책 결정은 시민사회 단체들이 주도하거나 영향력을 행사하는 정책결정의 형태로 전환”하는데 기여했다(박효종 2011, 289). 다만, 헌팅톤 교수의 지적대로 체제능력(capacity)은 낮은 데 참여를 대폭 증대시킴으로써 오히려 참여 폭발의 위기를 맞이했고 결과적으로 정치 불안정을 심화시켰다. 더욱이 박효종 교수(2011)의 지적대로 김대중 패러다임과 노무현 모델에 기반한 ‘민주정의 순수화 과정’은 평등을 고양하고 참여를 활성화하며 투명성을 제고시겼지만 동시에 포퓰리즘과 자유 방임, 권위 부재, 법치와 질서의식 실종, 조국애의 붕괴, 거리 정치 등 타락과 변질, 계급성과 부패를 불러 왔다(박효종 2011, 291-292).

여야 정당들의 정책 쇄신에서 가장 중점을 두어야 할 것은 자신들의 뿌리라 할 수 있는 패러다임을 부정하는 것이 아니라 이를 계승․발전하는 것이다. 물론 보수인 한나라당에게 주어진 것은 박정희 패러다임을 극복하는 것이다. 그렇다고 그 과정에서 보수 자체를 부정해서는 안 된다. 한편, 민주당은 김대중․노무현 정신 계승을 최고의 가치로 내세우고 있지만 과거 진보 정권 10년 동안에 추진되었던 각종 정책들에 대한 강도 높은 반성과 성찰을 해야 한다. 가장 대표적인 것이 한미 FTA이다. 손학규 전 민주당 대표는 2006년 12월 27일 국회 헌정기념관에서 열린 대학생 아카데미에서 "한·미 FTA는 선택의 문제가 아닌 국가 생존전략"이라면서 "사회 지도층이 적극 나서서 2007년 3월까지 FTA를 체결하도록 도와야 한다"고 했다. 또한, 2007년 4월 2일 한·미 FTA가 타결된 직후 손 대표는 "한·미 FTA 체결로 맞게 되는 기회와 도전을 국민 통합과 국가 발전의 계기로 삼아야 한다"고 말했다. 한·미 FTA가 타결될 당시 청와대 비서실장으로 사실상 노무현 정권의 이인자였던 문재인 이사장은 "ISD는 세계적으로 보편적인 투자자 보호제도로 정착된 것"이라면서 "ISD가 독소조항이면 국제사회가 독(毒)에 감염돼 있다는 말밖에 안 된다"는 반박자료를 냈다. 또한 그의 저서인 '문재인의 운명'에서 "노 대통령은 한·미 FTA 협상을 철저하게 국익을 따지는 장사꾼의 논리로 하라고 지시했다"면서 "우리가 교섭에서만큼은 미국에 주눅들지 않고 최대한 우리 이익을 지켜내려고 했고, 실제로 그렇게 했다"고 썼다. 야권 통합을 성사시키는 것도 중요하지만 불과 5년 전 자신들이 했던 말을 눈앞의 이해타산 앞에서 손바닥처럼 뒤집는 상황이 초래되면 민주통합당발 정책 쇄신이 어떻게 국민의 지지를 받을 수 있겠는가?

패러다임적 관점에서 벗어나 현실 정치 측면에서 살펴보면, 여야 정당들이 정책 쇄신을 통해 어떻게 변화해야하는지를 알 수 있다. 리얼미터 조사에 따르면, 한나라당의 가장 큰 문제로 ‘부자만을 위하 정당'이 39.1%로 가장 높았다. 한편, 민주당의 경우는 ’반대를 위한 반대‘(32.2%), ’정체성 모호‘(20.1%)로 가장 높게 나왔다. 한나라당에게 시급한 것은 부자 정당에서 서민 정당으로 변모하는 것이다. 그런데 부자 증세를 철회한다고 서민 정당이 저절로 되는 것이 아니다. 실제로 서민들에게 혜택이 돌아 갈 수 있는 친서민 정책이 필요하다. 그런 의미에서 영국 보수당이 채택하고 있 ’서민 감세 정책‘에도 눈을 돌려야 한다. 한편 민주당은 집권 여당에 대한 반대만이 아니라 수권정당으로써의 위상을 갖출 수 있는 구체적인 정책을 제시해야 할 것이다. 최근 리얼미터 조사에 따르면, 우리 사회가 추구해야 할 가장 중요한 가치로 가치중립적인 공정(22.3%)이 민주당이 강조하는복지(14.0%)보다 훨씬 높게 나왔다. 작년 연말에 코리아컨설팅네트가 실시한 여론조사에 따르면, 국민들은 ‘노력한 만큼 정당한 대우를 받는 사회‘(35.5%)를 우리가 앞으로 지향할 가치로 가장 많이 지지했다. ‘소득에 상관없이 누구에게나 복지가 잘 이뤄지는 사회’(19.3%), ‘자율과 경쟁속에서 지속 가능한 성장이 이뤄지는 사회’(15.1%,)보다 훨씬 높았다. 정치권은 이런 국민들의 욕구를 직시해야 한다. 정당들이 자신의 이념적 프레임에 빠져 국민들이 진정 무엇을 요구하는 지 모른 채 쇄신에 임한다면 그것은 비극이다. 국민이 주인인 쇄신이 자리 잡을 수 없기 때문이다.

Ⅳ. 결론

한국 정치는 ‘10무(無) 정치’의 늪’에 빠져있다고 해도 과언이 아니다. 권력 투쟁만 있고 정치는 없다. 형식적인 삼권 분립은 있지만 실질적인  전제와 균형은 없다. 정치 공학은 있지만 정치철학은 없다. 정치 리더는 있지만 정치 리더십은 없다. 선동은 있지만 책임은 없다. 선거는 있지만 승복은 없다. 파당은 있지만 정당은 없다. 인물(개인화된 권력)은 있지만 시스템(제도화된 권력 구조)능 없다. 허황된 담론은 있지만 정작 정책은 없다. 정치꾼(politician)은 있지만 참정치인(statesman)은 없다. 안철수 바람은 이런 한국의 ‘10무 정치’에 일대 충격을 준 것이다. 여하튼 현재 정당이 국민들의 변화 욕구, 열망을 대변하지 못하는 데서 오는 정당정치의 부재가 안풍을 분 핵심 이유이기도 한다. 이런 상황에서 안풍은 내년 총선과 대선에서 지각 변동을 가져 올 수도 있다. 기존 정당들이 기득권에 안주해 변화를 거부하면  제3의 정치 세력이 등장할 공간이 만들어 질수 도 있기 때문이다. 정치 재편성은 정치체제에서의 급격한 변화를 묘사하는 정치학 용어이다. 실제 정치권에서 새로운 연합을 가져오는 힘의 도래를 의미한다. 즉, 다른 정당의 지배적인 연합을 전환시키거나 교착상태에 빠진 정치권을 새롭게 대체하는 것이다. 정당 재편성 이론가들은 대체로 미국 선거에서 체계적인 패턴이 있다는 것에 동의한다. 즉, 변혁의 주기가 규칙적으로  일어난다는 데 의견을 같이한다.

미국의 경우, 200년 이상의 정당 역사에서 대략 36년을 주기로 여섯 번의 정당 재편성이 이뤄졌다. 미국에서 괄목할 만한 정치 재편성을 가져왔던 원형은 1932년 대선이었다. 1929년의 경제 혼돈과 공화당 후버 정권하에서 겪은 대공황의 참혹함속에서 민주당 후보였던 루즈벨트가 주도했던 뉴딜 연합(New Deal coalition)은 미국 정책에서 완전히 새로운 현상을 대표했다. 이후 루즈벨트의 정치 유산은 민주당의 철학과 존재 이유를 규정하고 있다. 남부 백인, 지식인층, 노동자 조합, 가톨릭, 유태인, 서부 거주자들을 포함하는 뉴딜 연합은 견고했다. 예를 들어, 남북 전쟁이후 공화당의 아성이었던 피츠버그가 갑자기 민주당의 보루가 되었고, 거의 모든 주요 도시 선거에서 민주당 출신 시장이 탄생했다. 더불어, 케인즈의 철학을 담은 큰 정부 원칙이 공화당이 주장하는 작은 정부를 대체했다.

요약하면, 이슈, 정치 지도자, 정당의 지역적 또는 사회 배경적 기반, 그리고 정치 체계의 구조 또는 규칙 등에서 획기적인 변화가 있을 때 정치 재편성이 일어난다는 것이다. 그런데  일단 정치 재편성이 일어나면 일정 기간 유지되면서 새로운 정치권력 구조가 형성된다. 안풍은 정치재편성과 관련 두 가지 면에서 주목할 만 했다. 하나는 ‘87년 체제’로 대변되는 기존의 정치체제의 변화이고, 또 다른 하나는 기존 정당체제의 변혁이다.

한나라당이 4월 총선에서 승리하기 위해 박근혜 비대위 체제하에서 재창당을 뛰어 넘는 쇄신에 매진하고 있다. 하지만 한나라당 쇄신이 국민들의 신뢰를 얻기 위해서는 무엇보다 한나라당이 지향하는 가치가 무엇인지 명확하게 해야 한다. 그동안 한국 보수는 자신의 이익만을 보수하려는 탐욕과 부패때문에 국민들로부터 버림 받았다. 그렇다고 당 강령에서 무조건 보수를 삭제하겠다는 것은 좋은 쇄신책이 아니다. 지금 한나라당에게 필요한 것은 새로운 보수의 비전과 정책을 토대로 왜 한나라당이 재집권해야 하는지 국민을 설득하는 것이다. 인기영합식으로 이름만 바꾸는 이른바 ‘데코레이션 쇄신’으로는 국민을 감동시키지 못한다. 한나라당 최대의 적은 자기 부정이다 대한민국 보수의 뿌리는 박정희다. 보수를 부정하는 것은 박정희를 부정하는 것이고, 박정희를 부정하는 것은 결국 박근혜를 부정하는 것이다. 쇄신이 학살이 되어서는 안 되고, 뿌리를 부정하는 쇄신이 되어서는 안 된다. 4년전 친노세력은 폐족으로 몰렸지만 지금은 당당히 민주통합당의 중심세력으로 거듭나고 있다. 그 이유는 아무리 힘들고 세상으로부터 손가락질을 받아도 목숨을 걸고 지키려고 하는 가치가 있었기 때문이다. 한나라당이 유념해야 할 사안이다. 그래서 한나라당은 거칠고 투박하고 가벼운 쇄신이 아니라 화합하고 세련되고 무게 있는 쇄신을 추진해야 한다. 그래야만 국민들에게 믿음과 감동을 줄 수 있는 길이 열릴 것이다. 더불어 많은 국민들은 한나라당이  깨끗하고 포용적인 보수로 거듭나길 원하고 있다. 리얼미터 조사에서도 보듯이,  한국 사회 보수가 변한다면 ‘깨끗한 보수’(41.7%)와 ‘포용적 보수’(33.0%)라는 응답이 압도적으로 높게 나온 것이 이를 입증해주고 있다. 2004년 3월 차떼기 정당 이미지와 대통령 탄핵 역풍으로 최악의 상황에서 취임한 박근혜 대표는 대표 수락 연설에서 “부정부패 연루자를 보호하지 않겠으며, 기소되면 당원자격을 정지시키고 유죄가 확정되면 영구 제명하겠디”고 밝혔다. 이런 정신이 이번 쇄신에서도 살아 숨 쉬도록 해야 할 것이다.

한나라당과 민주당이 쇄신에 성공하려면 무엇보다 치명적인 인식적 오류에서 벗어나야 한다. 우선, “최고 권력자의 의지만 있으면 개혁이 가능하다”는 오류를 범해서는 안 된다. 지금까지 권력자의 의지에만 의존하는 개혁은 모두 실패했다. 왜냐하면 권력자의 의지는 상황에 따라 언제든지 변화될 수 있고 힘에만 의존하는 개혁은 필연적으로 개혁 저항 세력들을 설득하는 데 한계가 있기 때문이다. 아무리 어렵더라도 설득과 합의를 기반으로 하는 개혁을 추진해야 하다. 둘째, “개혁의 핵심은 인적 청산이다”는 인식적 오류도 조심해야 한다. 인적 쇄신은 반짝하는 효과는 있을지 모르지만 성공을 담보하지 못한다. 지난 2004년 총선당시 한나라당은 박근혜 전대표 체제하에서 42%의 현역 의원을 물갈이 했고, 2008년에는 48% 물갈이 했다. 결과는 어떤 했는가? 계파정치의 늪에서 헤어나지 못하고 국민들로부터 가장 혐오스러운 정당으로 전락했다. 그런 의미에서 인적쇄신도 중요하지만 가장 중요한 것은 뒤틀린 정당치 구조를 개혁하는 것이다. 무엇보다 계파정치가 더 이상 설 땅이 없게 해야 한다. 계파정치를 완전히 종식시키는 방안을 제시하지 않으면서 무슨 쇄신을 논의할 수 있겠는가?  셋째, “개혁의 주체와 객체는 분리될 수 있다”는 오류이다. 이러한 논리는 보통 최고 권력자는 항상 개혁의 주체이고 나머지는 개혁의 대상이라는 잘못된 믿음에 바탕을 두고 있다. 최고 권력자도 개혁의 주체인 동시에 대상이 될 수 있어야 개혁은 설득력을 갖고 궁극적으로 성공할 수 있다.

리얼미터 1월 3일 조사에 따르면 가장 싦어하는 정당으로 한나라당이라는 응답이 41.5%로 가장 많았다. 그 음으로 민주당 23.7%, 통합진보당 5.7%, 자유선진당 3.6% 순이었다.

지난 2009년 KBS 국민여론조사에 따르면, 여야간 대화와 타협이 잘 안되는 이유로, ‘보스 중심의 계파 정치’가 30.9%로 가장 많았다. 그 다음으로 ‘당론 중심의 표결’(27.0%), ‘공천 시스템의 문제’(24.6%) 순으로 나타났다. 한국 정치 파행의 최정점에 계파가 있다는 것을 명확하게 보여주는 것이다.